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把交通绿色化作为重要转型方向

——欧洲绿色新政的启示

2021-01-05 10:42:16 博金国际 作者:薛露露 刘岱宗

新冠肺炎疫情对交通运输行业影响巨大。据统计,全球道路交通运输行业受疫情影响造成二氧化碳排放的降幅一度高达43%,在全行业中位居首位。但此下降仅为短期现象,值得注意的是,一系列经济复苏政策对未来交通行业的绿色发展带来不小压力:由于汽车行业复苏需要,中国私家车燃油车销量自2020年3月起扭转了下降颓势,呈现上升势头;而受社交距离及油价下跌影响,公共交通客流量难以恢复到疫情前水平。根据北京交通发展研究院的统计,2020年1月至5月绿色出行在全方式出行分担率占比达71.4%,低于2019全年的74.1%;其中,公交出行分担率降幅最大,高达10.8%。在货运行业,基建投资的启动、老旧柴油货车的更新、电商需求扩大与高速公路减免通行费等因素叠加,有力带动了重型货车数量增长,2020年8月国内销量增幅高达77.5%。

欧盟计划加速低碳基础设施投资

基础设施投资与政策的方向选择,不仅影响经济复苏进程,也决定着全球未来碳排放走向,而绿色发展是众多选择中的优先选项。例如,欧洲已将发展绿色经济上升到战略高度,于2019年年底发布的《欧洲绿色协议》(简称“绿色新政“),不仅是一项应对气候变化的政策,更是一份“经济增长战略”。欧盟将原定2050年减少碳排放量80%至90%的目标提升至“碳中和”目标,即致力于让欧洲成为全球第一个“零排放”的大陆。伴随更高的减排目标,是欧盟经济发展与行业转型升级的重大计划,借助“欧盟投资计划”(即著名的“容克计划”),欧盟计划启动一系列项目以加速境内交通、能源、建筑、循环经济等低碳基础设施投资,助力经济从传统模式向绿色模式转型。无论在投资的力度,还是措施的系统性,欧盟在绿色发展上的决心前所未有。

绿色交通基础设施投资是欧盟绿色新政的重要组成部分,相关措施包括:通过提升铁路货运和内河航运的运力,致力于在2050年实现75%的货运量“公转铁”与“公转水”;发力智能网联汽车产业与智慧交通系统建设,促进“出行即服务(MaaS)”智能应用的普及;加大新能源汽车充电基础设施建设,实现2025年前新增100万个充电站;利用价格机制促进绿色转型,如停止燃油补贴、将海运纳入碳交易市场(目前该市场仅覆盖航空运输)、加强道路收费机制等;大幅降低交通行业污染物排放,包括进一步加强机动车污染物排放标准、推广船舶排放控制区(DECA)等。

除绿色新政所涉及欧盟全境交通基础设施投资外,一些欧盟城市也将绿色出行基础设施投资改造作为经济复苏的重要手段。例如,巴塞罗那在疫情期间推出高达440万欧元的基础设施投资,来改善城市道路与公共交通基础设施,创造步行、自行车与公交友好的出行环境。

在国内,交通基础设施也是“新基建”投资的重要内容。疫情背景下,无人配送、无人出租汽车等新业态已开始涌现。2020年8月,交通运输部印发的《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》更是系统地提出,打造融合高效的智慧交通基础设施(如智能铁路、智慧港口等),助力信息基础设施建设(如5G、北斗系统、自动驾驶等),完善行业创新基础设施如基础设施长期性能监测网等。然而,对比欧盟绿色新政在绿色、智慧交通基础设施投入的综合性、覆盖范围与发力程度,中国在“十四五”期间仍有借鉴空间,特别是大力发展多式联运、合理道路收费机制与市场机制、推广“出行即服务”与城市绿色出行以及加强中欧在交通领域的合作等。

发展多式联运注重开发新需求

加大货运铁路基础设施投资,连接欧盟境内既有的需求锚点,即主要港口和工业园区,实现公路运输向更清洁的铁路运输转移,是欧盟绿色新政与绿色复苏计划中最重要的一项投资。

欧盟对铁路基础设施与多式联运基础设施投资,可为中欧班列直达欧盟腹地创造有力条件,也能为中国推动“公转铁”与多式联运发展提供有益借鉴。例如,欧盟在加大基础设施投资的同时,正以供应链为切入点,开发新的可持续货源。与中国类似,欧盟铁路运输货源主要集中于煤炭与大宗商品,但随着欧盟的能源产业纷纷“去煤化”,铁路运输这一主要货源快速萎缩,因而需要借助供应链大数据信息,挖掘可持续的新需求,包括化学品、食品、汽车、消费品、集装箱等。除了扩大基础设施网络与开发新需求,欧盟也在加快推动铁路运输企业改革,包括建立灵活且透明的铁路运价体系、提供面向客户的服务体系以实现整车物流或零担物流的“门到门”服务、鼓励科研创新以提高铁路换装与多式联运设备的标准化与自动化水平。

中国自“十三五”开始发力多式联运,但在综合运输组织上,跨方式、多式联运市场主体少;在需求上,煤炭是目前“公转铁”与多式联运主要开发的货源,但随着中国可再生能源发电占比不断提升,铁路运输同样会面临长期需求萎缩的问题。欧盟对多式联运的探索与创新的措施,对中国也将有借鉴意义。

合理道路收费与市场机制

合理道路收费与市场机制是欧盟绿色新政中的重要一环。

欧盟对柴油货车的管制非常严格,不仅收取较高的公路通行费,且严格限制载重。该措施不仅有助于促进多式联运、优化道路基础设施的使用效率、缓解拥堵,更能为基础设施投资提供可持续的资金渠道。特别是随着新能源汽车的推广,作为交通行业重要资金来源的燃油税,在未来将不断“缩水”,因而有必要逐步开拓新的资金来源。例如,瑞士利用对重型货车的公路收费,不仅为推进“公转铁”“公转水”创建价格杠杆、提升铁路运输的运价优势,也为铁路货运基础设施提供建设与运维资金,帮助瑞士实现35%较高水平的铁路货运占比。而欧盟的“马可波罗计划”,则针对多式联运的重型货车放松道路收费价格管制,以激励多式联运的推广。

目前欧盟碳排放交易体系仅涉及航空业,但计划在与国际海事组织协商后,将碳市场的边界扩大到海运行业。2012年欧盟为加强航空业竞争力,将来往欧洲的航班纳入碳排放体系时,就已引起国际航空业的广泛抵制,为此欧盟给予来往欧洲的航班在2023年年底前享受豁免政策的便利。但其未来走向仍是未知,特别是在海运行业也可能纳入欧盟碳排放交易体系后。中国在疫情的倒逼下,为保障全球供应链的安全与顺畅,鼓励航空公司通过“客改货”、货运包机等方式增加航空货运运力,包括顺丰、京东在内的快递企业也在布局航空货运。如何在鼓励新兴行业发展的同时建立国际竞争力,也有待“十四五”期间谋划。

重新审视支撑绿色出行配套能力

欧洲城市如瑞典哥德堡、德国汉诺威、奥地利维也纳、芬兰赫尔辛基是最早成功探索出行即服务(MaaS)的城市。这些城市发挥数字化技术的优势,从整个系统层面优化公交车、网约车、自行车、城市配送等出行系统,进而孵化出很多新兴企业。MaaS为面临客流流失压力的中国城市,提供了一个潜在解决方案。借鉴欧洲MaaS经验,中国城市公交出行可能不再是一项面向老年或相对弱势群体的公益服务,而是为广大中产出行群体提供可靠且定制化的增值服务。

此外,疫情为重新审视城市交通基础设施提供了机遇。一些欧洲城市在疫情期间,为控制社交距离,对街道基础设施进行大幅改造,重新分配道路空间、优先绿色出行。例如,米兰提出Strade Aperte项目,对35公里的城市中心道路进行改造,大幅压缩机动车道、控制车速在30公里/小时,为自行车与步行划出更多空间。在中国城市,受疫情影响,步行与自行车在出行分担率中占比也同样在增加。未来,随着车联网与数字道路基础设施的推进,数字城市街道改造也会被提上议程,合理分配街道功能空间、打造“以人为本”的城市将越发重要。

中国与欧洲在交通领域有潜力深化合作。欧洲可从中国的数字转型中借鉴经验,中国也能从欧盟的绿色可持续交通措施获得启发。随着中欧在广泛议题上加强合作,中欧之间交通领域在政府、企业与民间的合作上,前景将更加广阔。

(作者单位:世界资源研究所)

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