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“多网融合”实现高质量一体化

——关于未来都市圈交通发展的思考

2020-11-10 11:30:53 博金国际 作者:林雄斌

一体化与高质量是新时期现代化都市圈发展的主旋律。在《交通强国建设纲要》等国家战略规划引领下,构建都市圈一体化交通网,推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“多网融合”已成为构建区域一体化发展示范区的重要载体。因此,研究“多网融合”的必要性和困境,从体制机制、统筹规划、技术标准、经营模式等提出相关建议,对更高质量交通一体化具有一定意义。

现代化都市圈轨道交通发展现状与趋势

作为区域一体化的物质载体,跨界轨道交通和铁路供给成为跨行政区合作的焦点,是优化空间治理体系与治理能力现代化的重点领域。例如,长三角地区已经开通沪宁、沪杭等高速铁路18条,里程达4171公里,是全国最密集完善的高铁网,以全国8%的铁路营业里程承担全国20%的旅客发送量,铁路公交化开行客车超过1000对。

跨界轨道交通呈现直接效应、间接效应和诱增效应,深刻影响城市间社会经济联系与空间相互作用,并带来空间集聚和扩散等外部性影响。当前,都市圈轨道/铁路系统呈现中央政府主导的铁路、区域政府主导的城际轨道交通、地方政府主导的跨市地铁、基于国家铁路的市域铁路服务、基于公私合营的城际铁路服务、地方政府主导的城市轨道交通等多种模式,不同模式的供给体制、实施主体及社会经济影响具有显著差异。城市和区域层面轨道交通的相互补充与衔接,有助于形成功能联系紧密、社会经济高度融合的功能区域,推动空间治理从城际型互动走向网络型互动,推动行政边界管理走向功能边界管理。

面向空间治理体系与治理现代化,跨界建设需要增强多层级政府和不同主体的协作,以提升交通投资质量,促进区域协同发展。总体上,都市圈交通一体化呈现“中低速交通向中高速转变、中央政府融资向地方分权演变、政府主导向公私合营转变、中长途交通向都市圈交通演变”等趋势。

“多网融合”是都市圈交通一体化的内在需求

“轨道上的都市圈”和“多网融合”已成共识。随着区域一体化快速推进,将形成更紧密的社会经济联系,通勤圈迅速拓展,城市功能不断外溢。多模式轨道交通规划、融资、建设和运营“一张网”是充分发挥轨道交通经济效益和社会效益的基础。2019年2月国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出,统筹考虑都市圈轨道交通网络布局,在有条件的地区,推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”,探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”,推动中心城市、周边城市(镇)、新城新区等轨道交通有效衔接。2019年9月《交通强国建设纲要》明确提出,构建便捷顺畅的城市群一体化交通网,推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通融合发展。

例如,随着长三角一体化上升为国家战略,国家对长三角交通一体化提出了更高要求。2019年12月,《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出构建互联互通、分工合作、管理协同的基础设施体系,加快建设集高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系和高品质快速轨道交通网,共建轨道上的长三角。2020年4月,《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》强调构建一体化交通设施网络、一体化运输服务能力、一体化协同体制机制,建设以轨道交通为骨干的一体化交通网络,形成干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等一体衔接的都市圈通勤交通网。

铁路部门或地方政府主导是“多网融合”的主流模式。目前,各地区积极探索“多网融合”的实现机制,其中,铁路部门或地方政府主导是“多网融合”的主流模式。一是由铁路部门牵头主导“多网融合”:主要从城市群交通需求出发,聚焦区域和城际铁路网络完善,以及市域(郊)铁路近期建设方案;二是由地方政府相关部门牵头主导“多网融合”:主要从都市圈和城市交通需求出发,以城市功能辐射范围内轨道规划和建设为基础,统筹国家铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等各层次轨道交通“一张网”方案,构建高效协同的一体化轨道网络。

这两种模式各自侧重,所适用的地理范围有所差异,也存在一定交叉。如何实现城市与城际轨道的功能衔接与管理协同是“多网融合”的重点。当前,在广州、杭州、成都、重庆等城市积极探索地方政府主导的“多网融合”机制,以不断优化大都市空间结构与功能整合。

“多网融合”有助于财政、土地、产业、公共服务统筹。构建轨道上的都市圈有利于优化人口和经济的空间结构,激活有效投资和潜在消费需求,增强内生发展动力。干线铁路、城际铁路、市域(郊) 铁路、城市轨道交通等能改善地块可达性,产生显著的正面溢价效应。因此,实现“多网融合”有助于实现政府财政补贴、土地资源开发、产业布局、公共服务供给等重大事务的统筹,强化“一张网”引导空间布局与空间拓展,从而推动新型基础设施、15分钟生活圈、未来社区等优化布局,强化社会效益和经济效益。

推进轨道交通“多网融合”面临深层制约

轨道、铁路等部门已开展“多网融合”前期探索,但大都处于各部门独自研究阶段,“多网融合”和“一张网”体制机制亟待健全。跨部门、跨市域规划建设运营的统筹协调力度不足的制约作用尤为明显。

多层次轨道交通定位和需求分析深度不足。干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通具有不同的技术标准、功能定位和服务范围,但又在功能上交叉重叠。由于“多网融合”仍处于探索阶段,都市圈轨道交通体系尚未建立互联互通互享机制。例如,一些城市的铁路枢纽缺乏考虑干线铁路、城际铁路等服务要求,在线路选择、车站设置、服务标准、行车计划等方面难以满足区域一体化要求。同时,都市圈城际与干线铁路、城市快线与都市圈城际、市域(郊)铁路与城市轨道交通的服务范围与交通定位,难以有效兼顾城市和区域的社会经济需求,如国铁干线铁路依托国家级和省级规划,难以兼顾地方政府实际诉求。

“多网融合”规划和建设统筹力度不足。在区域一体化下,需要实现城市和城际轨道交通整个网络的统筹,避免侧重单一模式、单一线路等。城市轨道交通和市域铁路采用了多种技术标准和运营管理机制,如采用城轨技术标准并委托地铁公司运营(如宁奉线)、利用既有铁路剩余能力开行城际列车并委托国铁运营(如余姚线一期)、利用既有通道资源新建市域铁路(如温州市域铁路S1线)等。新建城际和市域线路向上如何与干线铁路、城际铁路互联互通,向下如何与市域(郊)铁路、城市轨道交通网络的一体化运营,从而实现市域范围内“多网”共建共享与融合,是当前必须深入考虑的问题,否则容易造成机构职能重复、投资建设重复、线网社会经济效益难以最优等问题。

必须加强“多网融合”统筹协同

我国城镇化逐渐进入下半场,各种要素资源加速向中心城市、都市圈集聚,开始步入“都市圈时代”,可进一步从体制机制、统筹规划、运营管理、综合开发等落实“多网融合”。

加强理顺多模式轨道交通的管理体制机制。为推动“多网融合”,一些城市设立了铁路建设指挥部和城市轨道交通集团,但在城际铁路、市域(郊)铁路等规划、融资、建设、运营、管理等尚未实现明确分工和功能整合。结合多模式轨道交通建设趋势,建议在市级层面建立统一的协同管理部门,打破各部门分管的条块分割,加强“多网”技术标准、线网规划、融资补贴、综合管理的融合,整合铁路建设指挥部和城市轨道交通建设指挥部职能,统筹城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等工作,推动都市圈轨道交通一体化。

加强国土空间规划及线网规划统筹。立足区域一体化战略定位、空间结构、产业布局与综合交通建设,按照一张蓝图、一个规划、一个机制的要求,统一编制都市圈轨道交通一体化规划,既保障各层次轨道交通自成体系,又保障“多网融合”。在新一轮国土空间规划编制与实施的战略框架下,不断强化多模式轨道交通的引领作用,推动多模式轨道交通与空间结构的互动拓展。

加强城市层面轨道交通线网运营管理统筹。从区域一体化要求出发,不断提高城市、城际多模式轨道交通的规划建设与运营能力。面向既有城市轨道交通系统的城市,针对服务全域出行的线路,可优先考虑城轨技术标准,在地方指导发展和财政补贴框架下,由城市轨道交通集团统一运营管理,以加强城市轨道交通与市域铁路、城际铁路的融合。针对连接各城市的线路,可优先考虑国铁技术标准,在地方政府购买铁路部门服务的框架下,委托国铁部门运营管理,增强地方政府的主导权限。

加强城市和城际轨道沿线土地的综合开发。按照“多网融合”发展新体制,着力推进投融资、建设、运营、综合开发等前期研究,不断实现轨道交通、产业布局、土地开发、重点项目、公共服务等优化统筹。统筹轨道交通沿线土地资源,强化土地储备和规划设计,制定有利于公交导向开发(TOD)的综合政策,提升轨道沿线空间价值,建立土地溢价反哺轨道交通建设的体制机制,进一步缓解城市和区域财政压力。

(作者系宁波大学陆海国土空间利用与治理研究中心副主任)


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